各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu):
生態(tài)保護修復(fù)是守住自然生態(tài)安全邊界、促進自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善的重要保障。長期以來,我國一些地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受損退化問題突出、歷史欠賬較多,生態(tài)保護修復(fù)任務(wù)量大面廣,需要動員全社會力量參與。為進一步促進社會資本參與生態(tài)建設(shè),加快推進山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù),經(jīng)國務(wù)院同意,現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神,深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署,牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,聚焦重點領(lǐng)域,激發(fā)市場活力,推動生態(tài)保護修復(fù)高質(zhì)量發(fā)展,增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給,維護國家生態(tài)安全,構(gòu)建生態(tài)文明體系,推動美麗中國建設(shè)。
(二)工作原則
堅持保護優(yōu)先、系統(tǒng)修復(fù)。遵循自然規(guī)律,統(tǒng)籌自然生態(tài)各要素,以自然恢復(fù)為主,輔以必要的人工措施,增強各項舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性,推進山水林田湖草沙整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理,提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。
堅持政府主導(dǎo)、市場運作。發(fā)揮政府規(guī)劃管控、政策扶持、監(jiān)管服務(wù)、風(fēng)險防范等作用,統(tǒng)一市場準(zhǔn)入,規(guī)范市場秩序,建立公開透明的市場規(guī)則,為社會資本營造公平公正公開的投資環(huán)境,構(gòu)建持續(xù)回報和合理退出機制,實現(xiàn)社會資本進得去、退得出、有收益。嚴(yán)禁借生態(tài)保護修復(fù)之名行開發(fā)之實,嚴(yán)禁突破耕地保護和生態(tài)保護等紅線,嚴(yán)禁各類違反法律法規(guī)規(guī)定的行為。
堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向。圍繞構(gòu)建“誰修復(fù)、誰受益”的生態(tài)保護修復(fù)市場機制,聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明確、交易機制和回報機制不健全等問題,推動實現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟社會效益相統(tǒng)一。
堅持改革創(chuàng)新、協(xié)調(diào)推進。加強與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、生態(tài)保護補償機制等改革協(xié)同,統(tǒng)籌必要投入與合理回報,暢通社會資本參與和獲益渠道,創(chuàng)新激勵機制、支持政策和投融資模式,激發(fā)社會資本投資潛力和創(chuàng)新動力。
二、參與機制
(三)參與內(nèi)容
鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)項目投資、設(shè)計、修復(fù)、管護等全過程,圍繞生態(tài)保護修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動,對區(qū)域生態(tài)保護修復(fù)進行全生命周期運營管護。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責(zé)任為主(包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等)的生態(tài)保護修復(fù)。對有明確責(zé)任人的生態(tài)保護修復(fù),由其依法履行義務(wù),承擔(dān)修復(fù)或賠償責(zé)任。
(四)參與方式。
1.自主投資模式。社會資本單獨或以聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等形式出資開展生態(tài)保護修復(fù)。
2.與政府合作模式。社會資本可按照市場化原則設(shè)立基金,投資生態(tài)保護修復(fù)項目。對有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項目,可以采用政府和社會資本合作(PPP)等模式,地方政府可按規(guī)定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。
3.公益參與模式。鼓勵公益組織、個人等與政府及其部門合作,參與生態(tài)保護修復(fù),共同建設(shè)生態(tài)文明。
社會資本可通過以下方式在生態(tài)保護修復(fù)中獲得收益:采取“生態(tài)保護修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式,利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè);對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng),申請核證碳匯增量并進行交易;通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益等。
(五)參與程序
結(jié)合實際積極探索靈活高效的工作程序,充分調(diào)動社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的積極性。一般可以采取如下程序:
1.科學(xué)設(shè)立生態(tài)保護修復(fù)項目。堅持問題導(dǎo)向,依據(jù)各級國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護修復(fù)規(guī)劃等規(guī)劃和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求,確定生態(tài)保護修復(fù)任務(wù)和重點項目。
2.合理制定生態(tài)保護修復(fù)方案。在廣泛征求社會意見的基礎(chǔ)上,合理確定項目生態(tài)保護修復(fù)方案,明確生態(tài)保護修復(fù)目標(biāo)或核心指標(biāo)、自然資源(其中礦產(chǎn)資源僅限于因項目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土)資產(chǎn)配置及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求等。涉及相關(guān)主體利益的,應(yīng)當(dāng)協(xié)商一致。
3.公開競爭引入生態(tài)保護修復(fù)主體。將生態(tài)保護修復(fù)方案、相應(yīng)的自然資源資產(chǎn)配置方案、各類指標(biāo)轉(zhuǎn)讓及支持政策等一并公開,通過競爭方式確定生態(tài)保護修復(fù)主體暨自然資源資產(chǎn)使用權(quán)人,并簽訂生態(tài)保護修復(fù)協(xié)議和土地出讓合同等自然資源資產(chǎn)配置協(xié)議,明確修復(fù)要求、各方權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任。
4.規(guī)范開展生態(tài)保護修復(fù)產(chǎn)品市場化交易。探索建立自然資源資產(chǎn)與生態(tài)保護修復(fù)產(chǎn)品的交易渠道,公開發(fā)布產(chǎn)品交易規(guī)則、企業(yè)信用評級等信息,依托公共資源交易平臺體系,規(guī)范開展市場化交易。
三、重點領(lǐng)域
(六)自然生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)
針對受損、退化、功能下降的森林、草原、濕地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生態(tài)系統(tǒng),開展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理、河道保護治理、野生動植物種群保護恢復(fù)、生物多樣性保護、國土綠化、人工商品林建設(shè)等。全面提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力,增加碳匯增量,鼓勵開發(fā)碳匯項目??茖W(xué)評估界定自然保護地保護和建設(shè)范圍,引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用窈凸娼M織等參與科普宣教、自然體驗、科學(xué)實驗等活動和特許經(jīng)營項目。
(七)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)
針對生態(tài)功能減弱、生物多樣性減少、開發(fā)利用與生態(tài)保護矛盾突出的農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng),開展全域土地綜合整治,實施農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)、土地復(fù)墾、生物多樣性保護等,改善農(nóng)田生境和條件。
(八)城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)
針對城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)連通不暢、生態(tài)空間不足等問題,實施生態(tài)廊道、生態(tài)清潔小流域、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),提升城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。
(九)礦山生態(tài)保護修復(fù)
針對歷史遺留礦山存在的突出生態(tài)環(huán)境問題,實施地質(zhì)災(zāi)害隱患治理、礦山損毀土地植被恢復(fù)、破損生態(tài)單元修復(fù)等,重建生態(tài)系統(tǒng),合理開展修復(fù)后的生態(tài)化利用;參與綠色礦山建設(shè),提高礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用水平。
(十)海洋生態(tài)保護修復(fù)
針對海洋生境退化、外來物種入侵等問題,實施退圍還灘還海、岸線岸灘整治修復(fù)、入??诤尘C合治理、海岸帶重要生態(tài)廊道維護、水生生物資源增殖、棲息地保護等。探索在不改變海島自然資源、自然景觀和歷史人文遺跡的前提下,對生態(tài)受損的無居民海島開展生態(tài)保護修復(fù),允許適度生態(tài)化利用。
(十一)探索發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)
鼓勵和支持投入循環(huán)農(nóng)(林)業(yè)、生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)、自然教育、清潔能源及水資源利用、海洋生態(tài)牧場等;發(fā)展經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)和草、沙、竹、油茶、生物質(zhì)能源等特色產(chǎn)業(yè);參與河道保護和治理,在水資源利用等產(chǎn)業(yè)中依法優(yōu)先享有權(quán)益;參與外來入侵物種防治、生物遺傳資源可持續(xù)利用,推廣應(yīng)用高效誘捕、生物天敵等實用技術(shù);開展產(chǎn)品認證、生態(tài)標(biāo)識、品牌建設(shè)等工作。
四、支持政策
(十二)規(guī)劃管控
市、縣級政府應(yīng)將生態(tài)保護修復(fù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求納入國土空間規(guī)劃。鼓勵社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)方案編制,在符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃約束條件的前提下,合理安排生態(tài)保護修復(fù)區(qū)域內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序。項目范圍內(nèi)涉及零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地需要空間置換和布局優(yōu)化的,可納入生態(tài)保護修復(fù)方案一并依法審批;涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整等法定審批事項的,依法辦理審批手續(xù)。落實好最嚴(yán)格的耕地保護制度,堅決守住耕地紅線,堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。項目完成后,通過年度土地變更調(diào)查統(tǒng)一調(diào)整土地用途,不動產(chǎn)登記機構(gòu)依據(jù)調(diào)整土地用途文件辦理相關(guān)不動產(chǎn)登記。
(十三)產(chǎn)權(quán)激勵
對集中連片開展生態(tài)修復(fù)達到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的生態(tài)保護修復(fù)主體,允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán),從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā);其中以林草地修復(fù)為主的項目,可利用不超過3%的修復(fù)面積,從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。對社會資本投入并完成修復(fù)的國有建設(shè)用地,擬用于經(jīng)營性建設(shè)項目的,在同等條件下,該生態(tài)保護修復(fù)主體在公開競爭中具有優(yōu)先權(quán);涉及海域使用權(quán)的,可以依法依規(guī)比照上述政策辦理。修復(fù)后新增的集體農(nóng)用地,鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)給生態(tài)保護修復(fù)主體。修復(fù)后的集體建設(shè)用地,符合規(guī)劃的,可根據(jù)國家統(tǒng)一部署穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,生態(tài)保護修復(fù)主體可在同等條件下優(yōu)先取得使用權(quán)。社會資本投資修復(fù)并依法獲得的土地、海域使用權(quán)等相關(guān)權(quán)益,在完成修復(fù)任務(wù)后,可依法依規(guī)流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)收益。
釋放產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)權(quán)益。社會資本將修復(fù)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地并驗收合格后,騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可以優(yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,節(jié)余指標(biāo)可以按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。生態(tài)保護修復(fù)主體將自身依法取得的存量建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地的,經(jīng)驗收合格后,騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可用于其在省域范圍內(nèi)占用同地類的農(nóng)用地。
建立健全自然、農(nóng)田、城鎮(zhèn)等生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)激勵機制。研究制定生態(tài)系統(tǒng)碳匯項目參與全國碳排放權(quán)交易相關(guān)規(guī)則,逐步提高生態(tài)系統(tǒng)碳匯交易量。健全以社會捐贈方式參與生態(tài)保護修復(fù)的制度,鼓勵參與自然保護地等生態(tài)保護修復(fù)。創(chuàng)新林木采伐管理機制,開展人工商品林自主采伐試點,引導(dǎo)社會資本科學(xué)編制簡易森林經(jīng)營方案,對具有一定經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)可單獨編制森林采伐限額,經(jīng)審批可依法依規(guī)自主采伐;采伐經(jīng)濟林、能源林、竹林以及非林地上的林木,可依據(jù)森林經(jīng)營方案或規(guī)劃自行設(shè)計,依法依規(guī)自主決定采伐林齡和方式。
(十四)資源利用
按照生態(tài)保護修復(fù)方案及其工程設(shè)計,對于合理削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料,河道疏浚產(chǎn)生的淤泥、泥沙,以及優(yōu)質(zhì)表土和鄉(xiāng)土植物,允許生態(tài)保護修復(fù)主體無償用于本修復(fù)工程,納入成本管理;如有剩余的,由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置,并保障生態(tài)保護修復(fù)主體合理收益。
(十五)財稅支持
發(fā)揮政府投入的帶動作用,探索通過PPP等模式引入社會資本開展生態(tài)保護修復(fù),符合條件的可按規(guī)定享受環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水等相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策。社會資本投資建設(shè)的公益林,符合條件并按規(guī)定納入公益林區(qū)劃的,可以同等享受相關(guān)政府補助政策。
(十六)金融扶持
在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下,支持金融機構(gòu)參與生態(tài)保護修復(fù)項目,拓寬投融資渠道,優(yōu)化信貸評審方式,積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品,按市場化原則為項目提供中長期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態(tài)保護修復(fù)的投資力度。積極支持符合條件的企業(yè)發(fā)行綠色債券,用于生態(tài)保護修復(fù)工程。支持技術(shù)領(lǐng)先、綜合服務(wù)能力強的骨干企業(yè)上市融資。允許具備條件的企業(yè)發(fā)行綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品,盤活資源資產(chǎn)。健全森林保險制度,鼓勵保險機構(gòu)和有條件的地方探索開展保價值、保產(chǎn)量、保收入的特色經(jīng)濟林和林木種苗保險試點,推進草原保險試點,加大保險產(chǎn)品創(chuàng)新力度,完善災(zāi)害風(fēng)險防控和分散機制。
五、保障機制
(十七)加強組織領(lǐng)導(dǎo)
各地區(qū)要將鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。要暢通渠道、聽取訴求,保障社會資本合法權(quán)益,增強長期投資信心。各級自然資源主管部門要強化工作統(tǒng)籌,制定生態(tài)保護修復(fù)規(guī)劃,明確修復(fù)任務(wù),設(shè)立項目并確定生態(tài)保護修復(fù)目標(biāo)及自然資源資產(chǎn)配置要求。各有關(guān)部門和單位要按職責(zé)分工,制定完善相關(guān)配套政策措施,細化操作程序,形成協(xié)同推進的工作合力。
(十八)強化示范引領(lǐng)
發(fā)揮骨干企業(yè)的帶頭引領(lǐng)作用,搭建混合所有制企業(yè)等合作平臺,促進各類資本和產(chǎn)業(yè)協(xié)同。鼓勵開展生態(tài)保護修復(fù)理論和方法等基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和集成示范推廣,探索導(dǎo)向明確、路徑清晰、投入持久、回報穩(wěn)定的資源導(dǎo)向型可持續(xù)發(fā)展模式。加強科研人才梯隊建設(shè),構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的良性發(fā)展機制。
(十九)優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)
建立投資促進機制,搭建信息服務(wù)平臺,匯總發(fā)布各類生態(tài)保護修復(fù)項目及投資需求、政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等信息。加強督察和執(zhí)法,全程全面依法監(jiān)管,嚴(yán)格規(guī)范行為,建立信用監(jiān)管機制,實現(xiàn)跨地區(qū)跨部門獎懲聯(lián)動。生態(tài)保護修復(fù)過程中涉及地理、生態(tài)、生物等方面敏感信息采集、處理和使用的,嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
(二十)做好宣傳引導(dǎo)
加強法律法規(guī)政策宣傳。開展生態(tài)保護修復(fù)品牌建設(shè),充分利用各類媒體平臺,提升傳播力和影響力,增強社會資本參與的獲得感和榮譽感,促進全社會關(guān)心支持生態(tài)保護修復(fù)事業(yè),共同推進美麗中國建設(shè)。
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